瞭望·治国理政纪事丨“一法一规则”首次修改，意味着什么？

▲ 海报设计丨王婷婷

◆ 全国人大组织法、全国人大议事规则，与宪法高度关联，与选举法、代表法等法律一起，是人民代表大会制度的基础性法律，对于保障最高国家权力机关依法行使职权发挥了重要作用

◆ 这是“一法一规则”颁行30多年来的首次修改。此次修法的重点是，贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，把坚持党的全面领导作为人大工作的首要政治原则，通过人民代表大会制度和法定程序，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，确保人大工作正确政治方向

◆ 两部法律的修改总结吸收人民代表大会制度实践的新经验新成果，适应人大工作面临的新情况，解决实践中遇到的新问题

◆ 此次修法充分反映了国家监察体制改革、党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化，完善了适合最高国家权力机关特点、充满活力、运行顺畅的组织制度和工作制度

◆ 修法的一个亮点，是将全国人大及其常委会坚持“全过程民主”写入法律，让“人民当家作主”的制度堡垒更坚固

◆ 文末附图解：《“一法一规则”修改流程》

首修一法一规则 护航全过程民主

3月11日下午，全国人大组织法修改决定、全国人大议事规则修改决定经十三届全国人大四次会议表决通过。

此次修改，是这两部法律颁行30多年的首次修改。

3月5日，全国人大常委会副委员长王晨在作两部法律修正草案的说明时说，修改两部法律是坚持党的全面领导、加强全国人大政治建设的重要举措，是坚持全过程民主、保证和发展人民当家作主的制度保障，是深入总结实践经验、坚持和完善人民代表大会制度的客观要求，是深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

参加审议的全国人大代表普遍认为，两部法律的修改必将推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展。

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夯实依法行使职权制度保障

“一法一规则”修正草案是全国人大常委会自2015年以来，连续第七年提请全国人民代表大会审议的法律案。

哪些法律要提交全国人民代表大会进行审议呢？

依据宪法有关规定：全国人民代表大会负责修改宪法；制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。此前经全国人代会审议通过的法律分别是：立法法修改决定，慈善法，民法总则，监察法，外商投资法和民法典。

全国人大组织法、全国人大议事规则，这两部公众并不太熟悉的法律，具有怎样的重要意义？

“两部法律把宪法的规定具体化，是国家的基本法律、人大制度的基础性法律，在国家机构的组织和运行中具有独特地位。”参与此次修改工作的全国人大常委会法工委国家法室副主任蔡人俊说。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。人民通过人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。两部法律正是全国人大及其常委会依法行使职权的重要制度保障。

新中国成立以来，我国先后制定过两部全国人大组织法。

1954年，首部全国人大组织法与五四宪法在一届全国人大一次会议上同时通过，成为全国人民代表大会成立之后我国最早通过的法律之一。

“文化大革命”结束后，国家秩序恢复正常。1982年12月4日，五届全国人大五次会议审议通过了现行宪法，在1954年宪法的基础上，对国家机构作了一系列新的重要规定，完善了国家的领导体制和政治体制。

在此次大会上，重新制定的全国人大组织法，根据新通过的宪法，总结人民代表大会制度的实践经验、教训，对1954年全国人大组织法作了较大的修改和补充完善，为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本政治制度保障。

此后一个时期，人民代表大会制度展现出前所未有的活力。1989年4月，七届全国人大二次会议制定了全国人大议事规则。

以“规则”为名的法律在我国并不多。全国人大议事规则对全国人民代表大会会议的举行，议案的提出和审议，审议工作报告，审查国家计划和国家预算，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，发言和表决等程序作了具体规定。

人大是集体决定问题，它的基本活动是举行会议，通过会议行使职权。因此，“议事规则本身就是一个很重要的法律，制定这个规则，对于进一步健全全国人民代表大会的工作制度，提高人民代表大会的议事效率，有着重要的意义。”时任全国人大常委会委员长的万里曾这样说。

全国人大组织法、全国人大议事规则，与宪法高度关联，与选举法、代表法等法律一起，是人民代表大会制度的基础性法律，对于保障最高国家权力机关依法行使职权发挥了重要作用。

3月8日上午、3月9日下午，十三届全国人大四次会议各代表团召开代表小组会议审议“一法一规则”修正草案。

在审议过程中，全国人大代表、全国人大宪法和法律委员会委员、北京市人大常委会副主任闫傲霜认为：“本次修改总结了人民代表大会制度实践的新经验新成果，适应人大制度面临的新情况，解决人大工作中遇到的新问题，是最高国家权力机关自我完善、自我建设的生动实践。”

全国人大代表，河北省委书记、省人大常委会主任王东峰说，修改全国人大组织法和全国人大议事规则，是全国人大及其常委会和各级人大加强自身建设，提升法治化、规范化、制度化水平的重要举措。

两部法律由于是不同时间制定的，有些内容有重复，有些内容与全国人大常委会议事规则、代表法、立法法、监督法、预算法、监察法等的规定存在重合或不协调、不一致之处。因此，此次修法比较好地处理了两部法律之间以及与相关法律的关系，做好统筹和衔接，避免简单重复。

“按照立法工作计划，全国人大议事规则修改后，下一步，我们将对全国人大常委会议事规则作出必要的修改完善。”全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东透露。

参加审议的全国人大代表普遍认为，两部法律的修改，不仅是全国人大组织制度、工作制度和议事规则不断走向健全的过程，也是最高立法机关依法立法、不断完善自身行使职权的法治保障的过程。

与时俱进反映体制和机构改革变化

法律折射社会的变迁。时代在发展，国家的根本政治制度也在完善发展。30多年间，人民代表大会制度不断发展、完善，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导。

法律草案在立法全过程多次公开征求意见、常委会听取“一府一委两院”专项工作报告、执法检查、专题询问、备案审查、代表列席常委会、宪法宣誓……一系列新制度、新方式不断推出，日益规范。

党的十九大和十九届四中全会决定明确提出，健全人大组织制度、工作制度和议事规则。

贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，落实党中央重大决策部署，总结吸收人民代表大会制度实践的新经验新成果，“一法一规则”修改工作于2019年正式启动。

2020年8月、12月，两部法律修正草案分别提请十三届全国人大常委会第二十一次、第二十四次会议两次审议。每一次审议，都为两部法律修正草案带来新的内容。

比如，全国人大组织法修正草案二审稿，在草案一审稿基础上，进一步补充完善各专门委员会职责，增加规定各专门委员会组织起草有关法律草案，承担常委会专题询问有关工作。

又如，针对有的常委会委员和地方建议进一步扩大会议公开事项，增进人民群众对最高国家权力机关行使职权过程的了解，全国人大议事规则修正草案二审稿增加规定，秘书处可以组织代表和有关部门、单位负责人接受新闻媒体采访；代表团可以组织本代表团接受新闻媒体采访。大会全体会议可以通过广播、电视、网络等进行公开转播。

2021年“上大会”，是这两部法律修改工作的最后一步。

“草案最重要的修改内容，是增设‘总则’一章，增加规定全国人大及其常委会的性质地位，特别是规定坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。”全国人大常委会副委员长沈跃跃在福建代表团分组审议两部法律修正草案时说。

全国人大组织法修正草案的另一个重要修改，是充分反映国家监察体制改革、党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化。

比如，修正草案增加规定国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出议案、常委会组成人员不得担任国家监察机关的职务，增加规定对国家监察委员会及其主任的质询、罢免制度。

去年8月，全国人大常委会首次听取了国家监察委员会专项工作报告，社会普遍认为这是全国人大及其常委会加强对监委监督的重要体现。而此次法律修改，在宪法规定的基础上进一步明确了国家监察机关的职责，以及和全国人大之间的关系。

在全国人大议事规则的修改中，增加的这样一条规定受到普遍关注：遇有特殊情况，常委会可以决定适当提前或者推迟召开会议；提前或者推迟召开会议的日期，未能在当次会议上决定的，常委会可以另行决定，或者授权委员长会议决定，并予以公布。

从历史上看，全国人代会的召开时间并不固定，直到上世纪90年代以后，大会开会日期才逐步固定到每年3月初。去年，受新冠肺炎疫情影响，全国人代会推迟到5月份召开，打破了20多年来3月初开大会的惯例；同时，召开了7天，是改革开放以来大会开会时间最短的一次，日程紧凑、精简高效。

总结这些经验，全国人大议事规则修正草案对组织“精简版”会议作出原则规定，明确应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率。此外，还根据立法法的规定，在确保法律案审议质量的前提下，减少了审议环节，简化了会议程序等。

“会期短了，效率高了。”谈到这两年的参会体验，全国人大代表、安徽省潜山市黄铺镇黄铺村党委书记王绍南感触颇深地说，虽然日程紧凑，但会议质量并未打折，代表们审议发言时也更追求高效。

江苏代表团召开小组会议审议两部法律修正草案时，周铁根、戴源、潘雪平等代表说，两部法律的修改完善，既保持了人大工作的连续性稳定性，又提升了相关制度规范的适应性，进一步健全了全国人大制度体系。

全国人大代表、国家图书馆理事会理事长韩永进谈到，全国人大组织法修正草案第37条增加了专门委员会的工作职能，“我作为全国人大教科文卫委员会委员，几年来先后参加了传染病防治法、公共文化服务保障法的执法检查。这些履职实践，使我深切体会到这两部修正草案确实将一些成熟的、行之有效的做法通过法律制度固定下来，持续从实践中获取生机活力，推动人民代表大会制度与时俱进，完善发展。”

“全过程民主”入法

此次两部法律修改的一大亮点，是将全国人大及其常委会坚持“全过程民主”写入法律。

全过程民主有何深意？这背后有个小故事。

2019年11月，习近平总书记来到上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。

简洁的论断，蕴含着千钧力量。人民当家作主，是社会主义民主政治的本质和核心。如果人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，那只是不完整的民主；而社会主义民主政治将民主贯穿于选举、决策、管理、监督的全过程，能切实满足人民需求、解决人民问题。

人民民主是一种全过程的民主。中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心执行副主任、马克思主义研究院副院长辛向阳说，完整的制度程序和完整的参与实践，从制度上和实际运行上保证了民主要体现在从选举到决策、管理、监督的全过程，实现全链条化。这次法律修改，鲜明地体现出这个重要理念。

比如，全国人大组织法修正草案增加规定：全国人大及其常委会“坚持全过程民主”“倾听人民的意见和建议”，人民代表“充分发挥在全过程民主中的作用”。

全国人大代表、清华大学语言教学中心教授何福胜说，这些修改既贯彻了习近平总书记关于“全过程民主”的重要要求，也体现了全国人大的性质。修改法律的过程，正是一个全过程民主的体现。

又如，经两次常委会会议审议后，两部修正草案向十三届全国人大代表印发，征求意见，并先后两次在中国人大网全文公布，征求社会公众意见。汇总各方意见后，修正草案作了进一步修改完善，形成提请本次全国人代会审议的文本。

事实上，全过程民主早已在全国人大及其常委会的实践中体现。

从出席本次全国人代会的代表构成来看，近3000名代表来自各行各业，很多是一线的工人、农民、知识分子等。他们从人民群众中产生，反映基层群众的意见建议，代表人民行使立法、监督等权力。

不只是一年一度的全国人民代表大会，在平时的国家立法、监督等工作中，人大代表也发挥着越来越重要的作用。本届全国人大常委会以来，已有近800人次的代表列席全国人大常委会会议，直接参与立法，有50多位基层全国人大代表参加了全国人大常委会执法检查活动。

近年来，全国人大常委会法工委在全国建立了10个基层立法联系点，这些基层立法联系点也被称为“立法直通车”。工作在法律一线，让全国人大代表、江苏省律师协会副会长车捷深刻感受到科学立法、民主立法、依法立法的重要性。

“去年在和昆山基层立法联系点的交流过程中，我充分体会到这里民意反馈更精彩、问题把握更精确、建议提出更精细，基层立法联系点已成为全过程民主的一个生动体现和实践载体。”车捷说。

这次修法中，两部法律案就支持和保障代表依法履职作出多处修改，让“人民当家作主”的制度堡垒更坚固。

“此次全国人大组织法修正草案就完善代表建议办理工作机制增加‘对全国人大代表提出的建议、批评和意见，有关机关、组织应当与代表联系沟通，充分听取意见，认真研究办理，及时予以答复’‘代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开’等规定，将对提高代表议案和建议的办理实效起到推动作用，也让我们今后更有动力提出高质量的建议。”全国人大代表、北京市科学技术研究院北京科技战略决策咨询中心学术带头人伊彤说。

全过程民主也对代表履职尽责提出更高要求。比如，全国人大代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用；代表应当勤勉尽责，认真审议各项议案和报告，严格遵守会议纪律等。

进入中国特色社会主义新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长，政治制度“优化升级”，顺应时代，也顺应民心。

为你我而制定，因你我而修改，满足你我期盼，这是全过程民主的不竭源泉，这是中国式民主的魅力所在。

“一法一规则”修改流程

（刊于《瞭望》2021年第11期 记者陈菲 白阳 张程程 参与采写记者 孔祥鑫 陈刚 张紫赟）