律师在BOT项目融资中将发挥重要作用

　　经过广泛征求意见，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“办法”）以6部委17号“令”的位阶发布并将于5.1日实施。《办法》的实施是落实“坚持两个毫不动摇”大政方针的具体体现，对以市场化手段解决公共基础设施融资难题、有效化解地方隐形债务、发展民营资本和民营企业、推动国有资本按照法律规定向关键领域和重点行业集中等都具有重要价值。为此，《中国企业报》记者专访了大成律师事务所联合党委委员、研究院副院长、高级合伙人徐永前。

　　《中国企业报》：BOT新规《基础设施和公用事业特许经营管理办法》价值取向是什么？
　　徐永前：《办法》的价值取向是市场化、法治化、国际化。市场化方面，政府“有形的手”止于《特许经营权协议》，整个项目周期少则十几年、多则几十年，以项目公司为主导的诸多参与方少则十多个，多则数十数百个，全是平等关系，全部要用契约关系界定各方的责权利，依托市场化机制实现公平合理分担风险、分享稳定收益。法治化方面，“令”比一般的部门规章权威性更强，仅次于法律和行政法规，而且是六部委的共识，难能可贵！体现了党中央、国务院按照《企业国有资产法》和《办法》等对调整国民经济资本结构、国有经济布局结构和大力发展民营经济的坚定决心。国际化方面，在全球公共基础设施发展领域，如何运用中国智慧、借鉴中国经验和最佳实践、复制中国方案，BOT项目将是未来新规实施后带动钢铁、建材、高铁、特高压、绿电设备制造、与先进制造业配套资本等硬实力和管理、标准规则等软实力全球化引领担当的主流投融资模式。
　　《中国企业报》：《办法》核心要义和内在机理是什么？实施后对国有企业改革深化提升及国有经济布局结构调整有哪些推动作用？
　　徐永前：核心要义是回归本源即传统上由政府承担的公共基础设施项目，阶段性（最长40年，经特批可以延长）主要由民营资本携手社会资本（特别是中长期的养老基金和社保理事会基金）投资/收购，运用期满后再转让给政府，即BOT/BOOT/TOT等模式。内在机理是各国各级政府要建设的使用者付费项目太多，需要海量资金，有限的国有资本难以支撑庞大的国民经济盘子，因此阶段性发挥民营资本和社会资本机制灵活、效率更高、持续关注整个过程优势，根据特许经营协议，提供优质、持续、高效、安全的公共产品或者公共服务。
　　《办法》实施后对国有企业改革深化提升及国有经济布局结构调整有巨大推动作用。国有企业、国有资本投资运营平台要按照《企业国有资产法》第七条规定加快改革深化提升的步伐，在国家安全（如经济领域中的九大安全）和国民经济命脉领域，做强做优做大。现有的公共基础设施项目要轻重缓急，通过TOT等方式推动国有经济布局和结构的战略性调整、推动国有资本/权益的合规有序流动。
　　《中国企业报》：为何你总是从项目公司（或投标联合体）的角度提“BOT项目融资”？《办法》对BOT项目在融资安排方面有哪些新规定甚至是突破性的举措？
　　徐永前：公共基础设施特许经营能不能成功，矛盾的主要方面是要解决项目公司合规治理下的中长期融资安排，即BOT项目融资。
　　在这方面，《办法》有一系列带来稳定预期的新规定甚至是突破性举措：
　　一是可以依法合规利用预期收益质押贷款，将项目相关收益作为还款来源。
　　二是鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。特许经营项目融资应当依法保护各方合法权益，稳妥处置债权债务关系。
　　三是不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。
　　四是积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。
　　五是鼓励符合条件的特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据、不动产信托资产支持票据和资产证券化产品等。
　　由此可以看出，17号令继续聚焦使用者付费项目，严控政府隐性债务：政府建设期间给予的投资支持不会新增财政未来支出责任；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本，且不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本；同时鼓励支持符合条件的特许经营项目通过REITs、资产证券化、基金、债券等方式进行融资。
　　《中国企业报》：《办法》实施后会有哪些值得关注的现象？
　　徐永前：《宪法》规定，“国家实行社会主义市场经济。”市场化是中国经济改革的主线，市场化、法治化、国际化大潮浩浩荡荡不可逆转。随着《办法》的实施和国家市场化改革的不断深化，我们会发现很多变化比如公务员队伍结构、大学生毕业优先选择的行业结构的深度调整等，对于中介咨询机构而言，则面临的难得的蓝海机遇。除了律师会计师评估师“三师”机构外，咨询机构、财务顾问在《办法》中有了明确规定。如：“实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性论证，完善特许经营方案。”“审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，根据职责分工征求有关部门意见，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。”再如，“国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。”
　　《中国企业报》：律师在BOT项目融资中有哪些重要作用？
　　徐永前：律师特别是项目公司律师不可或缺，责任重大，作用关键，综合性、国际化大所优势显著。前面说过，BOT项目融资涉及少则十多个多则数十甚至数百个参与方，政府履行行政监督职责，各个主体运转主要靠公司章程和外规内化的各项制度，参与方之间主要靠契约界定责权利，因此建立在“治理现代、全面覆盖、有效运转、全球通行”合规管理体系之上的一组组专项领域合规契约十分重要。
　　我在《中国律师》杂志连载的《BOT项目融资：谁是大赢家》等实务文章中曾经写到，律师在BOT项目融资中作用十分重要。经由律师的法律合规服务，使得投标联合体高效组建、合规投标、提升项目公司合规治理水平、推动参与各方通过契约有效管理、分散分担各类风险，共享稳定收益，最终使BOT项目融资参与各方都成为赢家。
　　（徐永前：大成律师事务所联合党委委员、研究院副院长、高级合伙人、律师；《企业国有资产法》起草顾问组大成咨询小组负责人；BOT项目融资实务专家，律师实务论文《BOT项目融资：谁是大赢家？》、《BOT项目融资中的风险识别和管理》等获得全国一等奖）