自贸区生态环境管理现状及趋势

生态环境部联合商务部、国家发展和改革委员会等7部委近日发布的《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），有利于引导自贸试验区加强生态环境保护，破解生态环境保护难题，推动经济社会发展全面绿色转型。对此，笔者梳理和分析了国际国内自贸区生态环境管理现状及趋势。

国际自贸区概况及生态环境管理要求和经验

　　目前，国际上主要有自由贸易区（FTA）、自由贸易园区（FTZ）和特殊经济区（SEZ）等与我国自贸试验区（pFTZ）建设相似。其中，自由贸易区是指缔约一方在其领土上相互给予缔约另一方部分（或全部）取消商品贸易关税和数量限制等贸易优惠安排，是推动全球贸易新规则发展的重要场所。自由贸易园区是在一国部分领土区域内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，免于实施惯常的海关监管制度，是推动国际贸易发展的重要区域。特殊经济区是指给工商业者和投资者提供区别于境内的特殊监管政策的特定区域，目前全球已建立超过5400多个特殊经济区，中国以2543个高居榜首。目前，大部分国际自贸区都建立起了环境与贸易平衡的相关管理制度。

　　WTO对环境与贸易平衡进行了相关规定。1994年WTO建立时明确将环境保护作为其基本宗旨之一，并建立了贸易与环境委员会，其职责是明确贸易措施与环境措施之间的关系，促进可持续发展。WTO协定提出：“认识到在处理贸易和经济领域的关系时……同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施。”

　　国际上大部分自由贸易区均设置有生态环境要求。据统计，在85%已签署并生效的自由贸易区中设置有环境条款，其中30个自贸协定还设置了独立的环境章节，包括规定不得因吸引贸易投资而降低国内环境保护水平、环境规制权、环境协定相关承诺在贸易协定总的体现、环境分歧解决机制等。随着环境与贸易规则的发展，自由贸易区协定中的环境条款有进一步增多趋严的趋势。在我国签署的19个自贸协定全部设置了环境条款，其中8个自贸协定还单独设置了环境章节。

　　自由贸易园区以立法方式确认了生态环境保护要求。对2200多个自由贸易园区的相关管理规定进行梳理和分析，发现自由贸易园区一般通过单独立法的方式确立了对园区环境管理的要求。尽管自由贸易园区立法简化了其区域内的商事制度要求，但大部分自由贸易园区立法仍明确提及其区域内的相关投资和贸易活动必须符合其国内或境内的相关环保要求。

　　生态环境保护是特殊经济区法律框架体系的重要组成。联合国贸易和发展会议相关研究指出，特殊经济区法律框架体系内生态环境保护是其中重要内容。在明确要求特殊经济区需符合境内环境管理要求基础上，部分特殊经济区还对生态环保管理提出了更高要求。如墨西哥《关于特别经济区的联邦法律》指出其特殊经济区建立的目的之一便是要求提升经济的持续增长，为实现经济持续增长目标必然要加强生态环境管理；利比亚《特别经济区法》直接提出要求其特殊经济区需实现长期的环境可持续性。

　　我国自贸试验区生态环境管理政策和实践

　　党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略，大幅加快了我国自贸协定、自贸试验区等对外贸易“平台”和“窗口”建设。党的十八大以来，自贸试验区在生态环境领域进一步深化改革、简政放权，生态环境保护力度不断加大。

　　自贸试验区实施方案和立法明确提出生态环境要求。我国已发布的21个自由贸易试验区实施方案均提出了生态环境保护的相关要求和目标。涉及生态环境的条款有90多条，其中最多的为服务地方高质量发展；其次为防范环境风险，如“开发利用须遵守生态环境要求”“生态环境风险防范”等共有20多条；此外还有创新环境政策类，如“出口产品低碳认证”“责任报告制度和责任追溯制度”等共有20多条。除新设立的北京、湖南、安徽自贸试验区外17个自贸试验区发布的省级地方性法规条例均设置了与生态环境相关的条款，是对实施方案的进一步细化和拓展，确保了可实施和可执行。

　　自贸试验区重视绿色贸易发展。自贸试验区积极落实《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《中共中央国务院关于推进贸易高质量发展的指导意见》等文件提出的“绿色贸易”相关要求，部分自贸试验区通过立法来确保发展绿色贸易，如《中国（天津）自由贸易试验区条例》提出：“支持建设亚太经济合作组织绿色供应链合作网络天津示范中心，探索建立绿色供应链管理体系，实施绿色产品清单制度，鼓励开展绿色贸易。”此外，自贸试验区还主动对标国际绿色贸易规则，参照国际通行商事和生态环境管理规则，积极参与制定投资准入负面清单。此外，山东等自贸试验区积极落实我国与其他国家和地区签署的中国—韩国自由贸易协定等双边或区域自由贸易协定中的有关生态环境条款。

　　自贸试验区积极推动探索绿色管理制度创新实践。上海市生态环境局印发了《关于支持中国（上海）自由贸易试验区临港新片区高质量发展环境管理的若干意见》，通过实施源头减量、实行两证合一、优化环评管理、提升政府服务、加大环境基建、强化环保监管共六大类11项措施，服务自贸试验区高质量发展。浙江自贸试验区开展新区规划环评，明确“海陆统筹、以海定陆”的生态保护与开发引导策略，坚持将生态环境保护工作要求融入经济社会发展各项规划中，同时强化规划环评与项目环评联动，确保岛屿开发利用策略与海洋生态功能相一致。

　　但是距离建设生态环境质量一流、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易试验区的要求方面还有差距，在建立和创新环境管理体制机制方面仍有不足，需进一步提高完善。

　　对标国际规则，应提高生态环境管理水平。加强自贸区生态环境管理是国际普遍共识，目前自由贸易区、自由贸易园区以及特殊经济区都呈现出加强环境管理、推动环境与贸易相互支持的趋势。因此我国在推动自贸试验区建设过程中应统筹考虑，积极主动对标国际高水平环境与贸易规则，包括将高水平自贸协定环境条款、国外先进自贸园区及特殊经济区环境管理规则纳入自贸试验区进行试点，进一步提高生态环境管理水平和能力，推动环境与贸易相互支持在自贸试验区率先落地。

　　重视立法，切实保障生态环境管理工作落实落细。国际自贸区通过双多边协定、国内立法等方式进一步明确了生态环境管理工作在自贸区建设中的重要作用和地位，也为自贸区加强生态环境管理工作提供了直接的法理依据。因此我国应加强顶层设计，通过自贸试验区立法等细化《指导意见》相关要求，确保《指导意见》落实落细。

　　创新管理方式，平衡环境与贸易利益。积极借鉴国际自贸区的生态环境管理经验，充分发挥自贸试验区“试验田”作用，加强重大环境和贸易政策举措改革，在进一步简化商事制度、简政放权的同时，确保生态环境管理守住“底线”，形成“放得开”“管得住”“放得下”“接得住”的新型生态环境管理方式。

　　（作者：张彬、李丽平、赵嘉、张莉，生态环境部环境与经济政策研究中心）